乔仕彤 毛文峥|| 行政征收的司法控制之道：基于各高级法院裁判文书的分析

作者简介： 乔仕彤，耶鲁大学法学博士，美国杜克大学法学院终身教授；毛文峥，香港大学管理与战略博士，同济大学管理高等研究院助理教授 。 文章来源： 《清华法学》2018年第4期 ，转自实证法研公号。 注释及参考文献已略，提到请以原文为准 。

摘要

本文整理和分析了中国裁判文书网上各省高级人民法院于2014-15两年间作出的征收和征地行政起诉书，总计586份。在这586份行政起诉书中，原告胜诉的比率为28%。这一事实指出，高级人民法院能够在一定程度上保护私人财产权。对征税案件全部三个要素（公共利益、合理补偿和正当程序）在约束地方政府权力方面的起到展开比较分析后找到，各省高级人民法院主要注目征税不道德的程序是否合法，而少有对征收项目否符合公共利益或者征税补偿是否合理的审查。文章明确提出了解释行政程序在征税案件审判中发挥主导作用的三个原因：信息、专业知识和权力。由此，本文为未来这个领域的现代科学研究建构了一个理论框架。

一、前言

征收是一个非常最重要的宪法和行政法议题，但至今我们仍缺少一个较为全面的关于征收行政诉讼的实证研究。一个有待回答的核心问题是：什么是法院约束地方政府征税权的最佳策略？目前关于征税的辩论通常集中于两点：什么是公共利益？什么是合理补偿？有数的中英文文献中这两方面的资料都非常丰富。论其起源，很有可能是为人熟知的美国宪法第五修正案：“未经公平补偿，私人财产不得被征税用作公共利益。” 但常常被人忽略的是，就在这句话之前美国宪法第五修正案中还有另外一个条款：“未经正当程序”没有人应当被“剥夺……财产”。也就是说，除了公共利益和合理补偿以外，征收权的行使还有第三个条件：符合正当程序。然而，学术研究对这第三个条件并未给与其应得的推崇。

有一点我们思维的是，掌控征收权的三个要素：公共利益、合理补偿和正当程序，在实践中是否起着同等最重要的作用？相比于对征税权所牵涉到到的三个要素逐一展开分析，我们必须对三要素在约束征收权方面的起到展开综合实地考察。更进一步讲，我们期望了解哪些事实和法律方面的因素会影响到法院对征收行政案件的裁判。事实方面的因素包括征税项目规模和层级、牵涉到到的被征税人数量、行政诉讼双方当事人否聘用律师、乃至征税权行使的城乡差异等因素。而法律方面的因素主要是指征收否符合了上述公共利益、合理补偿和正当程序三个条件。

本文可能的贡献在于两个方面。首先是在关于征收权的控制上，相较于有数研究着重阐明公共利益或者合理补偿的法律含义和实践中标准，本文首次比较了公共利益、合理补偿和正当程序在约束地方政府征税权上的有所不同效果。通过将侧重分析司法、行政和立法部门的不同比较优势的比较制度分析的框架引进征税权领域的研究，有助于走进现有征税权研究较为单一的分析框架。本文基于对中国法院征收的实证研究探究了正当程序是否、如何以及为什么能在约束地方政府征税权方面发挥作用。其次，本文也是首次利用中国裁判文书网的数据对中国的征税审判实践进行系统的实证研究。以往这方面的现代科学研究受限于资料的匮乏非常罕见，近年来才通车的中国裁判文书网使得本文研究沦为有可能。本文分析了全国范围内省级人民法院如何裁判征税行政诉讼，并聚焦于影响征税案件裁判结果的事实和法律因素。本文的研究也挑战了关于中国法院与中国的财产权保护的既定观念。其一，我们发现被征税人在高级人民法院能够顺利地挑战市级或市级以下地方政府，胜诉比为28%。这个比例与2014年一审行政诉讼中原告的胜诉比（以总的判决结案数为基数）大致相当。其二，绝大部分挑战成功的案例，来自于对地方政府程序瑕疵的做到。在类似于的案件中，相比于基于公共利益或者合理补偿所提出的表达意见，法官更不愿支持原告关于征收程序有误的主张。本文从法律经济学的 “规则vs.标准”二元分析视角抵达，获取了关于中国法院为何关注征收程序的理论说明。

本文的基本结构如下：第二部分将阐明研究背景和出发点；第三部分说明本文的数据来源和整理策略；第四部分对数据的总体情况不予叙述；第五部分展示了重返模型、结果和说明；第六部分从信息、专业知识和权力三个角度说明中国法院为何主要注目征收程序 。

二、背景与缘起：关于征收的研究现状和制度背景

在中国，土地征收是引起社会矛盾与冲突的首要因素，并由此引发了全球范围内的广泛关注，同时也吸引了大量的学术研究。关于这一议题的研究大致可区分为三个主要范畴。第一个范畴关注在土地征税过程中的社会冲突以及相关人权侵害问题。第二个研究范畴采行的是更加历史和制度化的路径，着力于阐述制度结构和中国征税问题的制度根源，特别是侧重从宪法视角予以阐述。第三个研究范畴并不在严格意义上聚焦处置征收问题，而是侧重从更普遍的产权研究的视角，对征收问题不予评述。对于上述研究范畴而言，基本都有一个被当做理所当然的研究假设，即中国的产权保护制度比较脆弱，特别是 “弱势的中国法院”无法为权利人获取有效救济。例如，Donald Clarke有关“中国问题”的一个基本前提假设就是“保护权利的部门，特别是法院，被认为是弱势的，由此权利被认为是无法获得维护的。”Frank Upham也指出，中国法院无法为财产受到政府侵害的权利人获取保护。在2015年的一篇文章中他甚至宣称中国法院通常拒绝接受法院关于征收的行政诉讼。实际上所持这一观点的境内外学者并不在少数。在本文之前我们并无系统证据支持或者反驳上述观点。关于征税权的研究也牵涉到到法律与发展中的一个根本性问题：经济发展否必须创建在巩固的产权制度基础之上？很多学者认为中国的发展挑战了以往指出巩固的财产权是经济发展的前提这一主流观点。缺少关于中国法院如何处置征收行政诉讼的系统性资料，曾经是研究中国征税问题的一个关键挑战。得益于新近公布的司法裁判数据，我们现在有机会来空缺相关领域的研究空白。

中国法院应当如何审查征收决定呢？宪法第十条拒绝征收土地必须符合公共利益并且要予以适当补偿。宪法第十三条针对私有财产的征收规定同样的两个要求。尽管正当程序并没在上述宪法条文中与公共利益和补偿这两项拒绝同时经常出现，在《物权法》、《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）中，却可以清晰地看见这一拒绝。而这三部法律法规，包含了中国不动产征收的主要法律基础。《物权法》第42条规定，土地征税必须“依照法律规定的权限和程序”进行。《土地管理法》对农村土地征税也做出了程序性的要求，还包括上级政府审核、审批和听证会制度等。正当程序原则在2011年颁布的《条例》中具有更为重要的地位。《条例》第二条对公共利益和合理补偿两项拒绝做出了规定，第三条规定房屋征税与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开发表的原则。《条例》随即就符合上述原则具体了一系列的程序性要求。例如，告知、公告、进行社会稳定风险评估、在作出房屋征税要求前征税补偿费用应该足额到位、专户存储、专款专用等。关于补偿要求，《条例》还规定了房产价格评估机构的随机要求机制，以及被征税人在货币补偿和房屋产权调换之间的自由选择机制。

总体上来讲，法院可以从三个方面来约束地方政府的征税权：公共利益、合理补偿和正当程序。私人业主可以依照上述任何一个、两个或者全部三个表达意见，对政府部门所作出的征收要求提出异议。但是，法官不会对这三个方面的表达意见展开同等程度的审查吗？如果答案是驳斥的，哪一个因素更可能会被法院反对，或者说对最终裁判结果会起到更为重要的影响？本文的现代科学研究为上述这些问题提供了答案。

三、数据来源和整理

本文所用于的数据源于最高人民法院的中国裁判文书网。最高人民法院要求，从2014年1月1日起，各级人民法院授予的生效起诉书、裁定书都要在该网站上予以公布 。截至2016年底，中国裁判文书网发布的裁判文书总量超过2600多万份 。值得注意的是，司法文书的在线公布在中国仍是一项正在推进中的工作。上述规则在实践中的执行并不极致。我们将自2014年到2016年间裁判文书网发布的司法文书数量与同时间段最高人民法院院长在全国人民代表大会上所做的年度报告中发布的官方数据展开了对比，得出了一个43%的公布亲率。这意味着，超过半数的案件并没在裁判文书网上取得公布，而法定的值得注意情形有可能只是其中的一部分。

我们决定从可以核实的数据入手。由于最高人民法院本身直接做出的征税行政判决书数量非常少，各省高级人民法院关于征收和征地的行政裁决就出了我们第一步研究的对象。我们检索了裁判日期在2014年1月1日和2015年12月31日之间的裁判文书。因为裁判文书网正式上线的时间是在2014年。裁判日期在2014年之前的裁判文书虽然也有部分上线，但数量显著少于2014年以后的，有可能不存在较小程度的缺失。本文数据采集和处理的时间是2016年底到2017年初，当时考虑到中国法院在上载文书方面不存在滞后性，我们要求之后再对2016年裁决的案件进行分析。

征税项目通常不会牵涉到到很多人，这样的裁决很难保密。高级人民法院的法官通常也没动力对涉及案件展开保密。一个征税项目能够到达司法机关并获得最终的裁判，也就意味着双方当事人自由选择了通过法院而不是幕后的谈判来解决纠纷。双方当事人以及同一征税项目的权利人都会对案件的进展和结果不予注目。正如一位高级人民法院法官所言，对于法官来讲，最差的策略是依照法律进行审理，并对最终结果不予公开。同时必须留意的是，中国的高级人民法院相对独立国家于行使征收权的市级或县级政府，后者很难对高级人民法院的裁判展开直接的干预。除去少数有可能造成社会不稳定，并且法院以外的更高党政机构已经插手的案件之外，高级人民法院法官一般不会根据法律裁决征收案件，并将裁判文书上传遍裁判文书网上。我们采访到了广东省高级人民法院的一名法官和上海市高级人民法院的一名法官。两位法官都证实，他们上载了所处置过的所有的征税案件裁判文书。我们还专访了其他层级的处理过征收案件的法官。所有访谈对象都证实征税案件一般不属于“国家秘密”或者“不应在互联网发布的其他情形”。

最高人民法院已经颁布了在裁判文书网上公布司法文书的基本技术和格式规范，包括一个有关案件命名的规则。根据这一命名规则，权利人对征税决定提出异议的案件不应以“X起诉Y政府征税/征地行政判决第123号”这一范式进行命名。因此，我们对标题所含“征地”或“征税”的所有行政裁决都展开了整理。本文最后一次案件搜集是在2016年12月19日展开的。本次共收集和整理了678起案件(557起土地征收案和121起拆迁案)。我们通读了所有这些起诉书，并去除了92个不必要与征税决定有效性相关的判决。最终，我们阅读了所有586个有效的行政起诉书并进行了编码。本文的下一部分将详细描述我们的数据。

四、数据描述

（一）数据的整体特征

表1所列了所筛选出有的586个案例的总体特征。该表格表明，原告以非法征地为由控告的通常是县级或县级以下的政府。这样的案件占据的比例多达75%，这反映了在中国，征收权的行使主要挤满在市县级政府及其适当机构层面。在76%左右的案件中，政府聘请了外部律师，原告聘请律师的案件比例则在67%左右。市级或更低层级的政府部门在实施项目过程中往往需要上级政府的批准。然而，在挑选的586个案件中，只有50个项目由省级或其以上政府部门批准后。只剩的案件均停留在市级和县级政府手中。该表还显示，485个案件中的涉嫌房地产都是居住用途，这里还包括城市的住房和农村的宅基地和居住用房。其他的用途包括商业、工业和农用等。被征收主体中只有4%是企业；其他的全是个人。

此外，我们也统计资料了原告的数量（未在表1中所列），其中29%的案件中只有一个原告；有2-5个原告的案件占总数的30%；有6-10个原告的案件占到总数的14%；11-25个原告的案件占到总数的13%；还有14%的案件有多达25个原告。

此外，约85%的案件涉及国有土地上房屋的征税，其余15%的案件为集体土地征收或农村的房屋征地。另外，在其中114个案件(大约20%)的判决中提到，受有关项目影响的大多数被征收人已经与征税方签订了协议。这是一项有意思的发现，因为中国法律并不认为此类协议是要求征收要求合法性的因素。多数人的同意是否会影响法院对土地征收项目合法性的最终决定? 哥大法学院的Michael Heller教授和纽约大学 Roderick Hills教授曾经提出过用土地子集区（land assembly district）来处置非典型公共利益的征收，比如旧城改建。根据其提议，在土地集合区可以通过多数人的同意来要求相关再开发项目是否应当之后进行。但是迄今为止，这项建议在美国还停留在学术层面，而没有在实践中遇上。因此，我们必须通过重返分析去寻找答案。最后，我们收集的数据中，大部分都是二审判决。这并不奇怪，根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号），被告为县级以上人民政府的案件，除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件外，归属于应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件。这一关于级别管辖的司法解释也在行政诉讼法2014年的改动中获得证实。如果大部分一审案件都是在中级人民法院，高级人民法院的大部分案件为二审就是很顺理成章的事情了。在我们搜集的数据中只有5个合议庭判决。

表1：征收案件的总体特征

表2显示的是搜集到的586个案例的总体裁判结果。在586份起诉书中，原告胜诉的比率为28%。我们将以下三种情况都视为原告胜诉：撤消行政不道德、证实行政不道德违法和政府在判决前主动撤销行政行为。这三种情况的裁决数目分别是51件（占总数的9%）,82件（14%）和32件（5%）。原告败诉是指政府裁决维持行政行为，这种情况有420件，占总数的72%。但证实违法的后果是什么？权利人否能获得实质性的救济？依据原2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定，被诉具体行政行为违法，但撤消该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应该作出确认被诉明确行政不道德违法的裁决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；导致伤害的，依法判决承担赔偿金责任。在82份法院确认征税要求违法的判决书中，法院只证实违法而未提到是否应该采取补救措施的判决有49份；证实违法并且“责令采取补救措施”但未予以进一步明确要求的有19份；证实违法并且明确对应当采行的补救措施予以解释的有14份。就对权利人的救济而言，上述三种情况是由弱到强的。

在未明确要求采取补救措施的情形下，确认违法可能的意义在于下面两方面：一是规范政府未来的征税程序，而程序本身有保障实体权利的意义。二是就该案件本身而言，也可能会对双方私下的博弈论有影响。权利人也可以依据法院证实征收行为违法这一事实进一步主张权利。在实践中我们也仔细观察到，政府机关不会就法院只确认行政行为违法的裁决上诉，这也从一个侧面表明证实违法的判决对政府有不利的影响。比如在刘家贤与滕州市人民政府行政征税要求一案中，一审法院枣庄市中级人民法院和二审法院山东省高院均判断评估机构的选定没与政府的组织的少数居民代表以外的被征收人协商，并且政府在做出征收决定前未将征税补偿资金存入征收专户，因此确认征收决定违法。尽管一审判决并未责令政府采取补救措施，滕州市人民政府仍然裁决到山东省高院。在许壁华诉合肥市瑶海区人民政府房屋征收一案中，安徽省高级人民法院在确认政府强拆行为违法的情形下以超出行政诉讼审判权限范围为由明确拒绝了权利人要求赔偿和追究责任相关官员责任的主张。但不排除法院仅仅确认违法的判决可以成为许壁华通过其他途径（另案起诉、信访等）谋求救济的基础。当然，这都是推断，虽然合理但有待通过进一步的现代科学研究去检验。

在不少的确认违法的案件中，法院明确要求政府采行补救措施。这种情形既包括省高院对原审法院责令采行补救措施的决定不予证实，也包括在原审法院只证实违法而为责令采行补救措施的情形下，省高院二审明确改判，加进去“责令采取补救措施”的阐释。

对权利人救济最坦诚的是法院明确指出应当采行何种补救措施。比如河南省高级人民法院在尹云成与信阳市平桥区人民政府行政征收一案二审判决中写道“但鉴于该征收不道德涉及铁路建设公共利益且房屋已被拆除，裁决撤销已无实际意义。尹云成诉称要求证实该征税不道德违法的诉讼请求，予以支持。本案中，尹云成的土地及地上附着物已被违法征税，房屋也已被拆除，信阳市平桥区人民政府不应做好对尹云成的移往补偿工作，贯彻做被征地征地农民原有生活水平不减少、长远生计有确保。” 而广东省高院则在伍伟清等人与新兴县人民政府、新兴县东成镇人民政府土地行政征税决定一案中，除了确认征收决定违法外，明确要求被诉政府暂停项目施工以及给与权利人更高的补偿。法院甚至具体了补偿应当依据的具体标准和分配的方案。浙江省高级人民法院在黄益敏、金丐德等与温州市鹿城区人民政府行政征税一案中，针对政府的程序责令其采行的补救措施包括：明确被征税人的具体人数，修正征税补偿方案内容，专户足额存储补偿资金，组织涉及职能部门对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处置。这些补救措施实际超越了涉诉权利人的要求，而是对整个征收项目的拒绝。从中可以一窥浙江省高院大力地以法律为依据、规范政府征税不道德、确保私人权利的雄心。

依据2014年改动后的《行政诉讼法》第74条第1款第1项，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，法院判决证实违法，但不撤消行政不道德。在这种情形下，原告仅仅得到一个恳求，没有任何实质好处。2014年行政诉讼法修改的生效时间是2015年5月1日，也就是说本案的绝大多数案件适用的是2014年改动之前的行政诉讼法。检索找到，在这种情形下，法院一般判决对征收要求不予维持而不是证实违法。比如在刘玉霞、刘汉杰等与郑州市金水区人民政府行政征税二审行政起诉书中，河南省高级人民法院判决：“被诉征税决定公告后，被征税范围内的绝大多数被征收人已经签订补偿移往协议进行搬迁，没出现补偿费用不到位之情形，且根据庭后现场勘查情况，被征税范围内的房屋均已被拆除，撤消被诉征税决定将不会给国家利益或社会公共利益导致重大损失；另外，关于对征税范围内房屋的调查结果否公布，与征收补偿问题更具有关联性，不影响征收决定的合法性审查。故郑州市金水区人民政府在此次征税过程中出现的这两个问题，足以撤销被诉的房屋征收要求。”

综上所述，即使是证实违法的判决也不会给与当事人有所不同程度的事实上或法律上的救济。因此，应该划入权利人胜诉的范畴。当然，我们清楚地认识到证实违法和撤销征收要求给予当事人的救济强度是不一样的。这也是为什么在下文的稳健性检测部分，我们对诉讼结果进行了排序，而不是简单的以胜败分类，结果发现本文的结论仍然是成立的。

怎么解读28%的胜诉比例？在这方面我们缺少一个很好地比较的基数。就目前可以看见的数据而言，在2014年开审的130,964件一审行政诉讼案件中，裁决结案的56,153件，其中判决支持原告的16,616件，占判决结案的29.6%。两个比例并不具备几乎的可比性，但可以相互作为一个大致的参考。

当然，不同层级的法院在行政诉讼中的表现是不同的。高级人民法院享有更多的自主权，并且独立国家于一般作为被告出现的较低级别的政府部门，由此可能会更多地对原告的诉求予以考虑。但另一方面，高级人民法院拒绝接受的都是二审或者合议庭案件，这些案件更多的是权利人一审败诉的案件。也就是说，转入高级人民法院二审或者再审的案件，很可能是权利人更难输掉的案件。这个因素会导致高级人民法院权利人胜诉的比例低于一审案件。总之，由于没有进一步的数据，我们无法判断征税案件中原告的胜诉率是否低于或高于其他类型的行政诉讼。

表格2：案件总体裁判结果

（二）征收案件的三个理由：不合乎公共利益、补偿不合理和程序有问题

在展开我们的现代科学检验之前，我们首先对本文所整理的数据提供一个详细阐述。我们首先梳理了原告明确提出的理由和法院是否反对这些理由。原告在征收行政诉讼中可以明确提出三种理由：其一，征收要求有程序上的错误;其二，征税项目不合乎公共利益;其三，征收补偿不合理。原告在诉讼中可以提出上述三种理由中的任何一种、两种或三种。法院可以决定支持或拒绝接受某一个或几个理由。然而，法院支持一个特定的理由并不一定意味著原告就不会胜诉。例如，我们在相当一部分的案件中找到，法院虽然确认了存在程序上的错误，但得出的结论却认为，这种程序上的错误并足以撤销政府的征收要求。因此，相关司法判决所关涉的问题可以被归纳为三个层面:其一，原告否明确提出了某一理由;其二，法院是否反对了原告提出的理由; 其三，法院是否判决原告胜诉。

我们首先调查了原告对理由的选择，以及他们的理由否获得法院的反对。图1显示了原告明确提出特定理由的案件数量，以及法院对该理由予以反对的案件数量。

图1:原告提出特定理由的案件数与法院支持特定理由的案件数

在全部586个案件中，原告将程序问题列入理由的529个案件；原告将征税不合乎公共利益列入理由的有263个案件；原告提及赔偿金不合理的有91个案件。值得注意的是，法院反对了144个有关程序上的诉讼理由(占比27.2%)，而与之相对照的是，法院很少反对指出涉及项目不合乎公共利益或者赔偿金不合理的诉讼理由，两者的数量分别是1个和3个。

必须注意的是，在诉讼中，原告可以明确提出多个理由。因此，我们进一步将这些案例分为三类，并对其各自的被支持率和胜诉亲率作出了比较:其一，是只明确提出一个理由的案例；其二， 是明确提出两个理由的案例；其三，是提出全部三个理由的案例。根据表格3的数据显示，大多数原告在法庭上只明确提出了一个或者两个理由，其中程序性错误和不符合公共利益是最经常被提出的。然而，上述三个类别在获得法院支持以及胜诉亲率方面却有所不同。一般来说，指出征收程序有误的理由最有可能获得法院的反对，在这类案件中权利人获得胜利的几率通常也比较低。原告只提出了一个理由的案件共计有245个。其中，当这个理由是征收程序有问题时，法院在45.31%的案件中反对了该理由，同时此类案件中原告的胜诉率为44.5%。在所有586个案件中原告从未以征收不合乎公共利益为唯一理由控告，也仅仅在17个案件中将征收补偿不合理作为唯一的理由。并且在这17个案件中，原告胜诉的只有1事例。这些数据进一步证实了正当程序在各省高院裁判征收案件时的主导地位。

表格3：有所不同论点相结合的受支持率和胜诉亲率

注意：PM指代的是征收程序错误这一理由；PI指代的是不合乎公共利益拒绝这一理由；JC指代的是征税补偿不合理这一理由。在有两个理由被明确提出的情况下，支持比率包含有两个理由同时被反对，或者任意其中一个理由被支持这两种情况，由此可能的结果有如下四种情况：1）PM与PI同时被支持；2）PM与JC同时被反对；3）PM被支持，但是PI被拒绝；以及4）PM被支持，但是JC被拒绝接受。在全部三个理由都被明确提出的情况下，只有PM被支持。

上表和涉及数据粗略地让我们了解了上述三个理由对案件最终结果所产生的影响。正如我们所看到的，主张政府征收程序有误的理由取得法院反对的几率，要远比另外两个理由多；同时主张征税不符合公共利益或者补偿不合理地理由几乎都被上诉。为了进一步检验特定理由对最终诉讼结果的影响，我们在接下来的部分进行了回归分析。如前文所述，法院肯定原告某项特定的理由并不总是导致原告胜诉。比如法院可以在认同征税程序错误的同时裁决该项程序错误并不足以导致裁决被撤消，或者以涉诉项目已经已完成为由拒绝撤销征税要求。

五、回归模型及结果

（一）变量

(1) 诉讼结果

案件的最终诉讼结果是本文的因变量。当法院决定保持有关政府的行政不道德时，原告胜诉。当法院撤销有关行政不道德、确认相关行政行为违法，或者相关政府主动撤销该不道德时，原告胜诉。因此，我们结构了一个虚拟变量，即Win，作为原告胜诉与否的指标:

Win=0 如果法院保持相关行政行为，换句话谈，原告胜诉； 以及

Win=1如果法院撤销涉及行政不道德、证实相关行政不道德违法，或者涉及政府部门主动撤消其行政不道德，换句话谈，即原告胜诉。

(2) 原告提出的理由

原告可能明确提出的三个理由（征税程序错误、征税不符合公共利益、征收补偿不合理）是我们的关键自变量。并不是每一个理由都会被原告在法庭上明确提出，并且对每一个被明确提出的理由而言，也都既可能会被法院支持，也可能被驳回。换句话说，每一个理由都可能存在三种状态，即：其一，未被原告提出；其二，原告提出，同时取得了法院的反对;其三，原告明确提出，但被法院驳回。由此，为了了解法院对理由的判定(反对或上诉理由)如何影响诉讼结果(即原告胜诉或胜诉)，我们加到了两个虚拟变量。以征税程序错误这个理由为事例。我们有两个虚拟变量，PM_Upheld和PM_Overruled，用来表示这个理由的状态。如果原告明确提出征税程序错误，法院也对其予以反对，则变量PM_Upheld取值为1，变量PM_Overruled取值为0;如果被法院驳回，则变量PM_Upheld给定为0，变量PM_Overruled给定为1;如果原告并没有明确提出征收程序错误这一理由，则PM_Upheld和PM_Overruled值均为0。与此相类似，我们通过添加PI_Upheld和PI_Overruled两个虚拟世界变量来回应主张项目不符合公共利益这一理由的状态，通过添加JC_Upheld和JC_Overruled这两个虚拟世界变量来回应主张补偿不合理这一理由的状态。因此，对于每一个理由反对或者上诉的系数则变成了我们关注的关键所在，这些系数可以用来辨别法院对某一理由的裁判(支持或驳回该论点)对案件最终裁决结果(即原告否胜诉)的影响。

（3） 其他变量

尽管原告提出的论点是法院最终判决的决定性因素，我们同时也需要考虑到其他潜在的影响因素。因此，我们将原告特征、被告政府特征、所涉财产特征以及其他一些特征作为控制变量。

原告特征还包括原告的Number (诉讼当事人的数量)、Plaintiff representative (原告否有请求律师)和Individual (原告是个人还是企业)。政府特征还包括Government representative (政府否有请求律师)和Level of government (公布征税决定的政府是市级政府以上或以下)。财产性特征还包括Project level (征收项目由省级以上或以下政府批准), State-owned (涉嫌土地是国有还是集体所有)和Residential (被征税之前否为住宅)。其他特征还包括Hearing level (合议庭或二审)和Majority (裁决是否提到本项目大多数人已经签订了征税协议)。

（二）回归模型和检验结果

我们用一个简单的普通最小二乘(OLS)模型建立了我们的现代科学检验模型:

（1）征收程序错误是决定性的理由

对于征收程序错误这一理由，我们发现PM_Upheld对原告的胜诉具有显著的正面影响，而于此同时，PM_Overruled则对其具有明显的负面影响，这表明如果法院反对(驳回)涉及论点，原告胜诉(胜诉)的几率则不会更大。这一结论适用于所有模型中关于征收程序错误的检验，也即表格4中的列(1)、列(4)和列(5)中所显示的情况。

与此相对照的是，对于项目不符合公共利益这一理由，在所有模型中只有PI_Overruled 的重返结果明显(即表4的第(2)、第(4)和第(5)佩右图)，这指出，法院反对这一理由并不能够显著地增加原告胜诉的机会，尽管如果这一理由被上诉会明显地减少其胜诉的机会。

最后，关于征税补偿不合理这一理由的检验结果与上述公共利益的检验结果相近，即只有在涉及理由被法院驳回的情况下，检验结果才会反映为显著。值得注意的是，当我们在不考虑其他变量的情况下测试主张补偿不合理与最终案件结果之间的相关性时，JC_Upheld和JC_Overruled则都显示具有显著性，如表格4第(3)列所示。然而，当我们把所有的论点放到一起，再加控制变量，上述正相关的结果就消失了，如第(5)佩右图。从直觉上来讲，这意味著法院支持当事人主张补偿不合理的理由的情形很少，尽管法院对于这一理由的支持确实也减少了胜诉的几率。

这三个理由的有所不同重返表现与我们的庞加莱一致，即如果法院反对原告关于程序层面的表达意见的话，则法院更有可能在最终结果中反对原告（即原告更有可能胜诉）。而如果主张项目不符合公共利益或者征税赔偿金不合理，则没有发现显著的正涉及关系。

表4：回归结果

(2)其他因素: 律师、土地所有权、多数人签定征税协议

从表格4的第(5)列中可以显现出，有几个控制变量的重返结果呈现明显，包括政府否聘用了律师、是国有还是集体土地上的征收和多数人否签订了征收协议等。

律师有协助吗?关于政府代表的于是以系数指出，当政府聘用外部律师时，权利人更有可能胜诉，也即政府更有可能胜诉。这一结果着实令人吃惊。一个有可能的说明是，当政府对输掉官司信心严重不足时，它才不会更倾向于聘用外部律师。需要留意的是，政府通常不会有自己的法务人员，这也是为什么在本研究中所牵涉到的案例中，有23.04%的案件政府并没聘请外部律师。有意思的是，在原告的代理人方面，我们并没发现明显的检验结果。这表明在此类案件中，聘请律师并不一定需要增加原告胜诉的可能性。总体来讲，律师对案件最终结果的影响并不显著。

土地所有权对此有影响吗?有关国有土地的明显负相关系数指出，原告很难在国有土地上房屋征收案件中获得胜诉。在涉及到国有土地上房屋的征收案件中，我们的确发现一个有意思的现象:有关政府部门经常宣称涉及房屋是违法建筑。而违法的原因有可能是房主未能申请人建筑许可证，或者是房屋本身超过了许可证上的范围等原因。在我们搜集到的数据中，有50个这样的案件，所有这些案件中，原告都最终胜诉。这意味着，城市政府常常可以通过行使城市规划方面的权力来前进涉及的征税项目，典型例子是媒体报道的以拆违代替征地。

多数人签订了征税协议对诉讼结果有何影响？关于多数人的正系数有点令人困惑。我们原本预计这一自变量不会出现一个负系数，因为按理来讲，多数人赞成的土地征收项目更有可能符合公众利益，不会招来多少反对，也就是说，相关行政行为更有可能获得支持。为了找到对这一出乎意料的实证结果的解释，我们更细心地研究了那些已经有大多数人与政府签署协议的案件。我们发现，在114个提及大多数被征税人与政府已经签署了征税协议的案件中，法院在78个案件中支持了政府的征收决定。法院显然在6个案例中撤消了政府的征收要求，并在4个案件中证实了征税决定不合法。但在只剩的26个案件中，涉嫌政府主动撤销了关于原告财产的行政要求。如果政府与项目的大部分业主已经签订了协议，为何还要撤消其决定呢? 需要留意的是，政府在此只是撤销了与原告财产有关的决定，因此政府与其他财产所有人的协议仍然有效。很有可能的是，政府显然不想浪费时间和资源来对涉及诉讼做出回应，从而必要将涉嫌土地或者房屋从有关的征税项目中移除。换句话说，由于多数人已经签署了征税协议，退出一两个“钉子户”(诉讼中的原告)不一定会影响征收的整体效果，也不一定会影响政府的后期建设规划。然而，如果政府投放更大的精力来应对诉讼并坚持到底，那就很难推测这类案件的最终判决结果不会是什么，以及也很难判断相关案件对整个项目的影响。总的来说，对于征税人来说，撤销关于原告财产的征收决定并将其财产从征收项目中去除出去是几乎理性的一个决定。考虑到中国大部分的征税项目是为了经济发展，同时征税范围内的不动产通常不具有任何位置上的独特性，涉及撤销决定更贞合理。

（三）稳健性性检验

在本节中，我们通过几种方式来检测上述观察的可靠性。我们考虑了以下三个因素对结果的影响：东部、中部和西部之间的地区差异；（2）不同省市之间的法制环境差异；（3）三种在前文中都归纳到权利人胜诉的诉讼结果之间的差异：确认违法、撤销征税决定和行政机关主动撤消征收要求。对于前面两个因素，我们将两个变量（地域差异；法治环境差异）分别加入前文的OLS模型中展开了回归分析。对于第三个因素，我们对结果展开了重新编码，并使用用于有序概率自由选择模型（ordered probit model）来对结果进行测试。

（1）地区差异

首先，我们根据所涉法院的地域将案件展开了分类。在我们的数据中，涉及到中国东部地区的有11个省(或直辖市)，中部地区有7个省，西部地区则有9个省（或直辖市）。表格8总结了在这三个区域里的案件的审判结果

表格8：有所不同区域案件的最终裁判结果

可以清晰看见的是，中部地区的案件数量最低，并且大部分案件来自河南省。由此，我们构建一个线性变量来指出案例所属的区域，并将西部地区作为我们的基准。从表9的第(1)佩可以显现出，当我们将地区差异考虑在内时，主要的检验结果仍是相同的(即程序性错误理由的反对系数显著为于是以，而其他两个理由的反对系数不显著，且所有关于否决的系数也均明显为负)。对于政府是否聘请律师、国有还是集体土地上的征收和多数人否签订了征收补偿协议的系数而言，仍然表明的是相同的结果。此外，东部与中部地区正数和明显的系数指出，与西部相比，在东部和中部的案件中，原告更有可能胜诉。

表格9：稳健性检验

（2）省级法制环境指标

在这部分，我们将樊纲教授领导的国家经济研究院(NERI)编制的省级法制环境指标重新加入到了回归模型中。该指数的原始数据来自被调查企业对当地公检法机关执法人员公正及效率的评价。该指数以2001年作为基准年，通过对官方统计资料以及对企业和家庭的调查计算得出结论，分数从0到10。分数越高，解释法制环境越完善、机制越成熟期。法制环境指标是樊纲领导的团队从2000年开始编成的中国市场化指数下面的一个指标。中国市场化指数也是中国经济学界较为广泛运用的一个取决于地区差异的一个指数。我们使用的是樊纲团队2014年的省级法制环境指标。本文序言中的第II个表格列出了每个省区的指数。可以看出，浙江省的指数最高，指出其法律制度比其他省份要更为完善，而青海省的指数低于，指出该省区法律制度并不完备。我们还对东部、中部和西部的平均值指数值做出了计算出来，结果显示东部地区的平均值指数值最低，其次是中部和西部地区，这一情况与这三个地区的经济发展情况非常一致。表10则列出了各省判决书的数量最终裁决结果。河南省的征收裁决数量仅次于，北京市最少，并且不同省份的判决结果显著有所不同。

表10：有所不同省市的案件判决结果

法制环境的完备程度可能会影响法院的裁决，因此我们将这个指数变量划入到控制变量中，想到我们的主要结果否仍然存在。表9的第(2)佩显示，所有先前的结果都成立。但重返结果并未显示法制环境指标跟最终的裁决结果之间有显著关系。

（3）有序概率自由选择模型 （Ordered Probit Model）

在原告胜诉的情况下，实际上会经常出现以下其中的一个结果:1)法院确认征收要求违法；2)政府主动撤消征税要求；3)法院撤消征税要求。表11所列了裁决的总体结果。

表11：裁决结果

一般来说，第三种情况，即法院撤销征收要求，被指出是最为反对权利人的结果，因为它必要地强迫政府取消涉及的行政不道德。而在第一和第二种情况下，政府仍有进一步调整的空间。因此，我们将因变量重构为案例的结果，即Outcome,我们根据法院裁决对原告的支持程度来衡量所有结果。即：

Outcome=1 如果法院维持相关行政不道德；

Outcome=2 如果法院确认相关行政不道德违法或者被诉政府主动撤消涉及行政行为；

Outcome=3 如果法院撤销涉及行政行为。

为了实施有序概率选择模型，我们首先创建了一个隐变量模型(latent model)，

我们随后检测了在这个新的模型下主要结果是否仍然成立。表12表明出有了相关的结果。佩(1)、(2)和(3)表明的是当我们分别测试每个参数时，所得出结论的回归结果。佩(4)表明了我们将所有三个参数同时测试时的结果，而列(5)则表明了完整的模型。我们可以看见，主要的结果与OLS模型的结果相同。对于程序性错误这一理由而言，我们可以看到法院对这一理由的支持不会明显地增加原告胜诉的可能性。然而，对于不符合公共利益和征税补偿不公平这两个理由而言，却并无显著的检测结果。此外，当法院否决任何一个论点时，原告胜诉的可能性都将明显地降低。

表12 有序概率自由选择模型（Ordered Probit Model）回归结果

六、讨论: 为什么是程序?

在2014-2015年各省高级人民法院作出的586个征税行政诉讼中，权利人胜诉亲率达到将近28.33%。考虑到征税权是地方政府获取土地和财政资源展开经济发展的关键力量，这一胜诉比例指出了中国的法院能够在一定程度上维护产权，而不是像以往文献指出的那样碌碌无为。当然，本文研究的对象是各省高级人民法院，他们本来就相对独立国家于行使征收权的县市级地方政府及其职能部门。这至少提醒我们，或者是中国司法的外部观察者们，无法将中国的法院看做一个整体，而应当将不同层级的法院区别对待，同时谨慎评估法院在处置有所不同类型的纠纷中的作用。当然本文的实证分析也可以作为提升行政诉讼管辖级别的一个辅助性的反对证据。

法院是如何做到对地方政府的征税权力进行受限约束的呢？原告在529个案件中主张征收程序有误，而法院在144个案件中反对了原告的这一理由。主张征收程序错误的理由获得支持的几率是27.22%。在当事人以征税程序错误为唯一理由的情形下，法院支持这一理由的几率更高，达到45.31%。我们的回归结果也显示了法院反对原告主张征税程序错误的理由与原告胜诉之间不存在显著的正涉及关系。相比之下，当事人只在263个案件中主张征收不合乎公共利益，而法院只在一个案件中反对了当事人的这一主张。当事人只在91个案件中主张补偿不合理，而法院只在三个案件中支持了当事人的该主张。而重返分析则显示法官对这两种主张的反对与否，和被征收人在法庭上能否胜诉之间，并没显著的相关性。

简言之，各省高院基本上是通过对征收程序的审查来约束地方政府的征收权力。这一结果并不在意料之中。一般指出受传统的影响中国的法院更侧重实体正义而不是程序正义。实际上，上世纪90年代初中国的法学研究还曾展开过一场关于程序正义的激烈辩论。程序被指出更能反映法律的专业性；侧重程序也被视作中国法律职业化的一个最重要目标。与之相对照的是，在中国的司法实践中也一直存在着将程序视作形式主义，而更加侧重判决的实际效果的趋势。典型的是前任首席大法官王胜俊所强调的司法乡里。本文研究指出，各省高院在审理征收案件时特别侧重征收程序否有误。这似乎可以指出是中国法院在南北程序正义的道路上取得进步的一个标志，也是法律职业化的一个证据。

那么要如何解释中国法院对程序的偏好呢?

我国高级人民法院对正当程序的偏好可以从信息、专业知识和权力三个方面展开解释。第一个维度关注法官是否有充足的信息来确定再次发生了什么。在法律经济学中长期不存在的一个争论是，应当颁布哪一种法律命令，规则还是标准。当法律指示约束决策者以一种确认的方式对相关事实做出反应时，法律命令就如同规则一样，非黑即白，明晰而明确。规则设立的目的是将决策者限定在事实中，由此将不可避免的争议和主观的价值自由选择留待其他地方去处置。相比之下，标准则更不确定，不会留给更为明确的裁量空间，并容许法官做出更多基于事实的决策和更多价值方面的辨别。规则的制定成本更高，而标准则执行起来更为困难。规则在某些情况下有可能过分繁复，而在另一些情况下则又可能不存在纰漏。换句话说，当法官展开事后审查时，核实规则是否被遵从的信息成本，要比决定标准否得到遵循的信息成本要较低得多。根据规则与标准的二分法，我们可以将土地征收的三个要素重新归类为规则(程序性要求)和标准(公共利益和合理补偿)。在行政征税的类似语境下，确定征税决定否告诉了当事人，比确认一个项目是否合乎公众利益要容易得多。核实房产评估机构是否是随机选择的，也要比要求赔偿是否合理更容易得多。关于规则的信息往往是征税人和被征收人都知道的，并因此很难被隐藏。与此相反，由于行政机构在适用标准时行使了自由裁量权，因此往往很难清楚它们拥有哪些信息，以及相关的决策依据是什么。如果法官想审查标准而不是审查规则，就必须依赖相关机构提供必要的信息。因此，想审查标准的法官就面对着重大的信息障碍。

第二个维度是专业知识，并关注法官是否有必要的专业知识来审查行政要求，即便他们有必要的信息。现代行政管理的复杂程度往往要超过一般只接受过法律专业训练的法官的专业范围。鉴于对相关专业知识的缺乏，由法官来对最重要的行政决定进行审查不切实际吗?已故的美国最高法院大法官Antonin Scalia曾以倡导法治为规则之治并呼吁司法的自我克制而著称。近期，由美国两位顶尖的财产法学者作出的一项美国各州法院关于管制性征收的裁决的实证研究显示，“政治过程，而不是司法原则，已成为制约政府活动的主要因素”。他们提出，这一实践中与州法院“否认财产权的重要性，同时顾及现代积极国家的行政需要”的态度是一致的。意外的是，在美国还没适当的关于实物征收的实证研究。如果关于专业知识的看法真的站得住脚，那么我们预计美国的州法院将效仿中国的高级人民法院，在审查征收案件时，特别强调和依赖正当程序，而不是审查公共利益或质疑补偿否合理。毕竟，中国和美国的法官都没在地方政府的行政经验。他们真正的专长在法律领域，而没有比程序更能称得上是法律的了。

第三个维度是权力，它关系到法院否具有监督政府机构的政治影响力。在这个方面，中国的法院不同于美国或其他西方法治国家的法院。在本文的研究中，高级人民法院并没有受到市级或县级政府的直接控制，这使得他们在决策过程中相对独立。然而，在司法程序中，他们对这些政府的权力有多大，以及政府或涉及机构在多大程度上尊重司法裁决，则是几乎不同的问题。高级人民法院法官必须，并且在实践中也会，将这些因素考虑到在内。如果法院在政治框架中拥有足够强劲的影响力,它可以从行政机构获取信息,同时利用专家证人仔细检查项目否有利于公共利益或者辨别对于原告的补偿否合理，这两种机制在美国都不存在。即使是在中国,缺少信息或专业知识也并不总是妨碍法官运用模糊不清的标准对案件作出判决。例如，在中国，再婚的标准是男女双方“感情确已裂痕”。中国的法官经常采用这一标准，固执地拒绝原告获取充分的证据证明双方感情确实已经裂痕。但在“双方感情”这一领域，法官既没有比诉讼双方更多的信息，也没有更多的专业知识，只有作出特定决定的权力。换句话说，中国法官对规则/程序的偏好有一个政治层面的解释，即他们必须在一个在自身处于相对弱势的权力结构中尽可能地充分发挥法律赋予给他们的功能。以程序作为切入点很可能是一种裁判策略。对于法院而言，审查政府机构是否按照国家法律规定的程序行使其征收权，在政治上是稳健的，在实践上也是可行的。在审查程序时，法院并不是在挑战政治权威，而是在帮助上级政府监督下级政府，并与此同时给财产权利人以有限的正义。

附录

表格1：数据简要与简述

表2：不同省市的法制指标指数